El pasado primero de Octubre La Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile, CONADECUS, participó en el Seminario Derecho del Consumidor y Sernac Financiero de la Ciudad de Victoria, Novena Región, representada por Emilio Carabantes Vice presidente de la asociacion santiaguina quien fue el encargado de exponer sobre los derechos colectivos y la experiencia recogida en los emblematicos juicios colectivos llevados por Conadecus contra Banco Estado.
La jornada contó con la presencia ademas, del Vice Presidente de la Asociación de Jueces Locales.
A continuación revise la presentacion de Conadecus:
1.- Presentación:
La Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile, CONADECUS, ha aceptado el desafío de presentarse ante Uds., para exponer sobre los Derechos Colectivos porque, no obstante ser una organización privada de consumidores con limitados recursos humanos y financieros, tiene la legítima satisfacción de haber interpuesto la primera demanda colectiva en el país.
En efecto, cuatro meses después de publicada en julio de 2004 la Ley Nº 19.955 que reconoció los derechos colectivos de los consumidores, CONADECUS formalizó una demanda contra el Banco del Estado en defensa de los 570.000 titulares de cuentas de ahorro a la vista afectados por el cobro ilegal de una comisión de mantenimiento de dichas cuentas.
Ha sido un juicio largo, que ha puesto a prueba la voluntad de persistir, en el cual el demandado ha hecho uso legítimamente de todos los recursos y de todas las instancias.
No obstante que el próximo mes se cumplirán 7 años desde la fecha en que se inició, recién el juicio se encuentra en la segunda instancia.
Sin embargo, hemos obtenido resolución favorable en cada etapa. En la fase previa, la acción deducida para cautelar los derechos de los usuarios del Banco, fué declarada admisible por el Juez del 14º Juzgado Civil de Santiago, resolución que confirmó la Ilustre Corte de Apelaciones de Santiago y, posteriormente, la Excelentísima Corte Suprema.
En la sentencia, pronunciada en diciembre del año pasado, el Juez del referido Juzgado acogió todas las peticiones contenidas en la demanda.
El Banco apeló y cuando nuestros abogados se preparaban para los alegatos de rigor, se planteó un recurso ante el Tribunal Constitucional que, felizmente, este Tribunal declaró inadmisible.
Estas son las circunstancias que nos han permitido conocer en la práctica las virtudes y las falencias de la normativa que regula el ejercicio de los derechos colectivos en nuestro país.
2.- Los Derechos Colectivos y Difusos.
La Ley Nº 19.955, de 14 de julio de 2004, que introdujo importantes modificaciones a la Ley Nº 19.496 sobre los derechos de los consumidores, estableció en nuestra legislación el procedimiento especial para la protección del interés colectivo o difuso de los consumidores.
El reconocimiento de los derechos colectivos y el establecimiento de un procedimiento para aplicar cuando se vean afectados, representa un logro extraordinario de los consumidores y un importante avance en la modernización de nuestra legislación.
Por primera vez se pueda mediante un solo proceso, perseguir la sanción al infractor y la reparación del daño a grupos importantes de consumidores, beneficiando a todos ellos aunque no se hayan hecho parte en el proceso respectivo.
El Articulo 50 de la Ley del Consumidor define que “son de interés colectivo las acciones que se promuevan en defensa de derechos comunes a un conjunto determinado o determinable de consumidores, ligados con un proveedor por un vínculo contractual.
El inciso siguiente define que “son de interés difuso las acciones que se promuevan en defensa de un conjunto indeterminado de consumidores afectados en sus derechos.”
La definición a que hemos hecho referencia contiene dos elementos esenciales:
a) Debe tratarse de la defensa de derechos que son comunes a un conjunto determinado o determinable de consumidores o usuarios.
Debe tenerse presente que las personas afectadas deben tener necesariamente la calidad de consumidores, vale decir, que en virtud de un acto jurídico oneroso, adquieren o utilizan bienes o servicios como destinatarios finales.
b) El segundo elementos es que debe existir un vínculo contractual que liga al proveedor infractor con los consumidores afectados.
Si el conjunto afectado en sus derechos no es determinable o no tiene vínculo contractual con el infractor, estamos en presencia de una acción de interés difuso.
La Ley del Consumidor señala expresamente que se aplica, además, el procedimiento de las acciones de interés colectivo para obtener la nulidad de las cláusula abusivas en los contratos de adhesión y cuando está comprometido el interés colectivo en la comercialización de bienes y servicios regulados por leyes especiales.
3.- El procedimiento especial para la protección del interés colectivo.
El procedimiento especial que se aplica cuando se ve afectado el interés colectivo o difuso de los consumidores está señalado en el párrafo 2º, titulo IV de la Ley 19.496.
En efecto, la citada disposición establece que se sujetará a las normas del procedimiento sumario con las particularidades que se contemplan en dicha ley. Agrega que todas las pruebas que deban rendirse se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica.
La demanda sólo puede iniciarse por:
a) El Servicio Nacional del Consumidor;
b) Una Asociación de Consumidores constituida, a lo menos, con seis meses de anterioridad y que cuente con la autorización de su Asamblea, o
c) Un grupo de consumidores afectados en un mismo interés, en número no inferior a 50 personas debidamente individualizadas.
El proceso en realidad es de dos partes:
§ Un segmento previo que es la admisibilidad de la acción, y
§ El juicio propiamente para obtener un pronunciamiento sobre el fondo.
4.- La admisibilidad de la acción.
Requisitos:
I. Que la acción fué deducida por alguno de los legítimos activos que establece la Ley,
II. La conducta que se persigue afecta el interés colectivo o difuso de los consumidores,
III. La acción deducida precisa las cuestiones de hecho que afectan el interés colectivo o difuso de los consumidores y los derechos afectados,
IV. El número potencial de afectados justificada, en términos de costo-beneficio, la necesidad procesal o económica de aplicar el procedimiento colectivo, para que los derechos de los consumidores sean efectivamente cautelados.
Procedimiento:
El tribunal da traslado a la demanda por el plazo de 10 días
§ El tribunal debe notificar al SERNAC a fin de que éste informe acerca de la existencia de otras acciones colectivas que versen sobre los mismos hechos, para efectos de la acumulación de los autos.
El Juez puede, en caso que estime que existen hechos sustanciales, pertinentes y controvertidos, recibir a prueba la admisibilidad.
§ La resolución que falla la admisibilidad de la acción es apelable en ambos efectos.
Una vez que se declara admisible la acción, el demandante debe publicar avisos en un medio de circulación nacional informando acerca de la interposición de la acción, para que los consumidores que se consideren afectados se hagan parte del juicio si lo estiman procedente, o bien, hagan reserva de sus derechos. Debe además, informarse que los consumidores afectados que no se hagan parte igual les empecerá los resultados del juicio.
Desde la publicación del aviso ninguna persona podrá iniciar otro juicio en contra del demandado fundado en los mismos hechos.
Una de las causas de la lentitud en la tramitación del proceso. Reconocida por los actores y, en especial, por las autoridades es el engorroso trámite de la admisibilidad.
En efecto, este trámite que el legislador creó para que el procedimiento no sea ejercido en forma abusiva, paraliza la acción principal ante la interposición de un recurso de apelación cuando el juzgado la concede u procede así mismo la casación ante la Corte Suprema.
De una investigación efectuada por CONADECUS el año pasado, se infiere que este trámite dura un promedio de dos años.
En varios países, como en España, no se contempla la declaración de admisibilidad para iniciar una demanda colectiva.
Este hecho llevó a algunas de las Asociaciones de Consumidores participantes en el Seminario sobre los Derechos Colectivos realizado por CONADECUS en Julio de 2010, a proponer que debiera eliminarse este trámite.
5.- La Demanda
Sin perjuicio de los requisitos generales de la demanda, en lo que respecta a las peticiones relativas a perjuicios, bastará señalar el daño sufrido y solicitar la indemnización que el Juez determine conforme el mérito del proceso, la que deberá ser la misma para todos los consumidores que se encuentra en igual situación.
En este punto es importante señalar que la actual normativa dispone textualmente que “Las indemnizaciones que se determinen en este procedimiento, no podrán extenderse al daño moral sufrido por el actor”.
Existe consenso en cuanto a que esta disposición es una de las grandes limitaciones que impone la ley a la plena reparación del daño sufrido por los consumidores.
En las Asociaciones de Consumidores encuestadas por CONADECUS hay unanimidad de opinión en cuanto a que disposición debiera eliminarse.
Por otra parte, una de las disposiciones menos conocida y de gran importancia se refiere a que “cuando se trata del SERNAC o de una Asociación de Consumidores, la parte demandante no requerirá acreditar la representación de los consumidores en cuyo interés actúa.
6.- El Juicio
Tal como hemos señalado, el procedimiento se sujetará a las normas del procedimiento sumario con la particularidad que se contemplan en la Ley del Consumidor. Recordemos que todas las pruebas que deban rendirse, se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica. En esta parte de nuestra exposición debemos referirnos a una disposición que no es común en nuestro sistema procesal.
Nos referimos a las facultades conferidas al Juez que conoce la causa, en el Nº 7 del art. 51.
“En el caso que el Juez estime que las actuaciones de los abogados entorpecen la marcha regular del Juicio, solicitará a los legitimados activos que son parte, que nombren un procurador común.
En subsidio, éste será nombrado por el Juez”.
Por otra parte, “el Juez, de oficio o a petición de parte y por resolución fundada, podrá revocar el mandato judicial, cuando la representación del interés colectivo o difuso no sea la adecuada para proteger eficazmente los intereses de los consumidores o cuando exista otro motivo que justifique la revocación”.
El Juez, durante el proceso, podrá llamar a conciliación cuantas veces lo estime necesario.
Todo avenimiento deberá ser sometido a la aprobación del Juez, quien puede rechazarlo si lo estima contrario a derecho o discriminatorios.
7.- La Sentencia
La sentencia que acoja la demanda deberá informarse a los consumidores afectados mediante avisos en diarios de circulación nacional.
La sentencia ejecutoriada que declare la responsabilidad del o los demandados producirá efecto erga omnes.
8.- Las experiencias del ejercicio de la acción colectiva
Desde la puesta en marcha del sistema de acciones colectivas, el uso práctico de esta alternativa judicial para la defensa de los consumidores ha demostrado estar muy por debajo de las expectativas que se generaron cuando entraron en vigencia hace ya siete años.
Sin intentar hace un análisis exhaustivo sobre el tema, podemos identificar dos hechos que atentan contra la eficacia de los derechos colectivos en la defensa de los consumidores.
§ Lenta tramitación de las acciones colectivas.
Una de las situaciones que mas perjudica a los consumidores es la lenta tramitación de este tipo de causas.
En efecto, desde que se creó el sistema, un solo proceso ha terminado por sentencia firme, Asocot con Universidad del Mar, solo cuatro están en segunda instancia en la Corte de Apelaciones de los 34 que se mantienen activos.
§ Escasa presentación de acciones colectivas.
Un hecho menos señalado pero no menos evidente es el reducido número de demandas interpuestas por interés colectivo o difuso.
En efecto, a la fecha se han presentado solo 57 acciones de esta naturaleza, cantidad que no se condice con el hecho que ya son más de 70 las Asociaciones de Consumidores que están habilitadas para efectuar demandas colectivas.
Procurando encontrar las causas de la lentitud en la tramitación, podemos señalar:
a) Lo engorroso del trámite de la admisibilidad, como se describió en su oportunidad.
b) Desconocimiento de algunos magistrados del procedimiento especial.
Por ejemplo, en el trámite de admisibilidad, el Juez desconoció la representatividad de una Asociación de Consumidores para litigar en este tipo de acciones, exigiendo que los afectados otorgaran un mandato para que los represente. Fue necesario apelar y que la Corte revocara esta decisión para poder continuar el proceso.
c) Los jueces no adoptan la posición activa que la ley entrega (revocación de mandatos, llamar a conciliación, decretar formas de notificación, etc.)
Causas de la escasa presentación de acciones:
§ Elevado costo en la tramitación de las causas
Uno de los factores señalados en la evaluación efectuada por las Asociaciones de Consumidores para no interponer estas acciones es su elevado costo.
Falta de apoyo económico a las ADC que demandan.
En efecto, la ley prohíbe que las subvenciones que se otorgan a las Asociaciones de Consumidores con cargo a un Fondo Concursable, se destinen a financiar las demandas por interés colectivo o difuso.
9.- Proposiciones de modificación
Las organizaciones de Consumidores y CONADECUS, en particular, han organizado diversos eventos para analizar el tema.
Las principales proposiciones que se han hecho llegar al Gobierno y a los parlamentarios de las Comisiones de Economía, tanto del Senado como de la Cámara de Diputados, se pueden resumir en las siguientes:
9.1.- En cuanto al trámite de la admisibilidad
9.1.1 Se propone eliminar la facultad del Juez para recibir a prueba la admisibilidad
9.1.2 Se propone que la apelación a la resolución del Juez que declara admisible la acción se conceda en el solo efecto devolutivo.
9.1.3 Se propone que sobre la resolución de la Corte de Apelaciones que concede la admisibilidad no proceda recurso alguno.
9.2.- En cuanto al proceso mismo
9.2.1 Se propone que el Juez deba pronunciarse, una vez ejecutoriada la admisibilidad, sobre la acción de cesación contenida en la demanda y, en caso de acogerla, no proceda recurso alguno.
No es posible que, en juicios, como el de CONADECUS con Banco Estado, el demandado siga efectuando los descuentos en las cuentas de ahorro de los consumidores los siete años que dura el proceso.
9.2.2 Se propone que las indemnizaciones puedan extenderse al daño moral.
Es posible que algunas de estas medidas estén contenidas en un proyecto de ley, originado por una moción de Senadores, totalmente despachado en el Congreso, que se encuentra en el Tribunal Constitucional y que tiene por objeto precisamente acelerar la tramitación de las acciones de interés colectivo.
10.- Conclusión
No obstante el énfasis con que hemos relevado las limitaciones y falencias que tiene el ejercicio de los derechos colectivos y difusos en nuestra legislación, estamos convencidos que una vez superadas, será la herramienta del siglo 21 para la protección de los derechos de los consumidores en nuestro país.
