La pandemia ha desnudado globalmente las debilidades en los sistemas de seguridad social, en particular en salud y seguros de desempleo, antes invisibles a políticos y economistas. Las medidas sanitarias de restricción al desplazamiento han reducido la capacidad de los hogares para generar sus ingresos acostumbrados y obligado a ingentes esfuerzos fiscales para ir en su ayuda.
El desafío para las cuentas fiscales en el orbe es doble. Será necesario invertir y gastar en fortalecer los sistemas de seguridad social y, además, financiar la reactivación económica para recuperar los empleos perdidos.
El FMI sorprendió modificando su tradicional postura por la austeridad y la consolidación, abriéndose a un mayor rol de la política fiscal. Además, el tradicional defensor de la ortodoxia económica plantea un impuesto temporal aplicado sobre las rentas altas y la riqueza.
El Secretario General de la ONU fue más lejos y propone un nuevo pacto social basado en la solidaridad como fundamento para un desarrollo sostenible e inclusivo. En ese pacto, el impuesto a la riqueza sería un instrumento para reducir la extrema desigualdad.
La CEPAL se unió a la demanda por mayores impuestos, proponiendo fortalecer la capacidad redistributiva de la política tributaria. Subrayó que se debe terminar con la evasión, establecer una tasa global mínima a las corporaciones y aplicar impuestos solidarios a la riqueza.
La OECD pidió a Chile una reforma tributaria que acelere la recuperación tras la crisis y combata la gran desigualdad socioeconómica. Criticó que en Chile “el impacto redistributivo del actual impuesto sobre la renta de las personas físicas es débil”. Aunque tiene uno de los más altos ingresos per cápita de Latinoamérica, su índice Gini de 0,44 es muy elevado y el aporte del sistema tributario a la reducción de las desigualdades resulta ser limitado e insuficiente.
Así, Chile no sólo debe lidiar con la recuperación de la actividad económica, sino también combatir la desigualdad invirtiendo importantes sumas que se hagan cargo de los rezagos de los sistemas de salud, de vivienda, de educación y, en particular, de pensiones. Como se sabe, ante la resistencia del gobierno a impulsar un programa de emergencia fiscal de amplia cobertura, monto suficiente y acceso sencillo, el Congreso chileno aprobó retiros desde las cuentas de ahorro previsional de las AFP. Los retiros alcanzan un monto agregado superior a US$ 35 mil millones, una suma del orden de 15% del PIB.
Es útil recordar que el aporte tributario de la economía chilena muestra un gran rezago respecto de referentes internacionales. Lo mismo ocurre con su gasto público y con su gasto social, enmarcados en un bajo nivel comparado de deuda pública.
La estructura económica-fiscal chilena muestra el apego de sus políticas macroeconómicas a la austeridad fiscal, al Estado pequeño y a la baja deuda pública. Tal enfoque impulsó el crecimiento de Chile en las décadas de los 90 y los 2000 y lo instaló como el país de mayor ingreso per cápita de Sudamérica, pero tuvo consecuencias.
Basado en salarios bajos y alto consumo financiado con deuda, ese modelo muestra un agotamiento en su capacidad de impulsar la actividad. La alta concentración económica que se le atribuye como resultado fue un factor clave en el estallido social de octubre de 2019.
Se estima que el 1% de mayores ingresos concentra el 27,8% del ingreso total, quizá la cifra más alta de Latinoamérica. Diversos estudios revelan que la tasa media de tributación a la renta que paga ese pequeño grupo es menor a la que paga la clase media.
Tal escenario ha abierto un debate público sobre la necesidad de dar un salto cualitativo en materia de protección social. Aunque ello se puede financiar inicialmente con deuda, los equilibrios fiscales de largo plazo requieren de una reforma tributaria que provea una mayor recaudación y asegure ingresos permanentes.
1. Objetivo de recaudación
Los aspectos más relevantes dentro de esta discusión son, primero, la instalación de un objetivo de elevar los ingresos tributarios en, al menos, un 5% del PIB, y apuntando a estratégicamente a una carga tributaria similar al promedio OECD para dar estabilidad a los equilibrios fiscales en el largo plazo.
2. Diseño Redistributivo
En segundo lugar, se aspira a que esta reforma contribuya a la redistribución de ingresos con un diseño más progresivo del sistema tributario. Ello supone eliminar gastos tributarios regresivos, como la exención a las ganancias de capital en transacciones de acciones en bolsa, así como incrementar la participación relativa de los impuestos progresivos, como el Impuesto a la Renta. Los impuestos de carácter regresivo, como los indirectos al consumo, representan un 60% de la recaudación, una relación muy superior a la de países desarrollados.
La introducción de un impuesto a la riqueza se debate en el Congreso, donde se plantea un tributo del orden de 2,5% a los patrimonios netos en exceso de US$ 22 millones y es probable que la discusión se amplíe al impuesto a la herencia.
Retorna la cuestión de la desintegración del impuesto de renta, toda vez que el criterio que prima en la OCDE es que las corporaciones paguen impuestos no acreditables contra tributos personales de sus accionistas o socios. La integración que rige en Chile determina que las empresas no son sujetos de tributación, sino que sólo adelantan parcialmente el pago de los impuestos finales a que están obligadas las personas naturales que detentan su propiedad. El esquema facilita la postergación indefinida del pago de tributos, resta ingresos al Fisco y, además, evita que las empresas paguen su justa parte por el uso de bienes públicos. Estas características están siendo nuevamente cuestionadas.
3. Elusión y Evasión
Tercero, hay consenso en reducir drásticamente la evasión y elusión tributaria. Se estima que la evasión llega a cerca de un 8% del PIB y que se distribuye en 5,5% por impuesto a la renta y en 2,5% por IVA, concentrándose un 60% de la evasión en renta en el 1% más rico.
Para tal objeto, se plantea la necesidad de incrementar los recursos de la administración tributaria, tanto en número de fiscalizadores como en su capacitación en labores de detección de esquemas sofisticados de elusión y evasión. Hay consenso en que debe ser combatida la denominada “planificación tributaria”, por la cual algunos contribuyentes buscan explotar, con la ayuda de expertos, las porosidades de las reglas para reducir el pago de impuestos sin el respaldo de una legítima razón de negocios.
Otro flanco de debilidad lo constituye el estancamiento del Servicio Nacional de Aduanas, cuyo rol fiscalizador del contrabando, el cobro de tarifas e impuestos aduaneros y de los precios de transferencia debe ser reforzado. Es particularmente relevante la incorporación de tecnologías modernas y de laboratorios que permitan determinar los contenidos minerales y metálicos de alto valor en la exportación de concentrados de cobre.
4. Secreto bancario
Un cuarto punto abierto es el cuestionamiento al secreto bancario que rige en Chile, pues su vigencia facilita el ocultamiento de actividades ilegales y la evasión de impuestos. La legítima confidencialidad de la relación entre bancos y clientes no puede impedir el acceso a información bancaria por las autoridades tributarias. Así como ha sido recientemente derogado por la propia Suiza, hacer lo propio puede poner a Chile a tono con los estándares OECD.
5. Impuestos Correctivos
Un quinto aspecto que se discute dice relación con el rediseño de los impuestos pigouvianos, orientados a inducir comportamientos económicos antes que a recaudar. Entre ellos, los impuestos medioambientales a las emisiones de fuentes fijas, a las emisiones de vehículos motorizados, a los combustibles fósiles, en particular al petróleo diesel. Todo indica que habrá modificaciones en línea con el esfuerzo global para revertir el cambio climático.
También están siendo discutidos otros impuestos relacionados con el consumo de bebidas alcohólicas y de alimentos de alto contenido de azúcares y materias grasas.
6. Impuesto a la explotación de recursos naturales
La explotación de recursos naturales genera rentas económicas, esto es, ganancias por encima de las que razonablemente se exige a las inversiones. Un impuesto a esas rentas no distorsiona las decisiones de los agentes económicos, por lo que se trata de un impuesto eficiente.
La discusión de la futura reforma tributaria considera no sólo rediseñar el impuesto específico a la minería del cobre, sino también incorporar un impuesto a las rentas económicas provenientes de la explotación de otros recursos naturales, renovables y no renovables como el litio, los recursos pesqueros, el agua o el espectro radioeléctrico.
7. Otros atributos
El rediseño de la estructura tributaria, de acuerdo a los consensos técnicos existentes, buscará resguardar otros atributos deseables, como la eficiencia económica, la simplicidad, y la equidad horizontal y vertical.
En el marco de un período marcado por las consecuencias de la pandemia y la crisis económica, así como por un apretado calendario de elecciones, la discusión tributara en Chile ya partió y promete ser muy agitada.
Economista Álvaro Gallegos Alfonso, Mayo 2021
Ex Superintendente de Pensiones, Economista y Magíster en Derecho de la Empresa de la Universidad Adolfo Ibáñez. Ex vicepresidente y socio de eConadecus. Se desempeña como Economista Senior en Gallegos y Asociados SpA, Abogados.
Publicada en Mercojuris.com
