Fórmulas para desconcentrar el oligopólico mercado chileno

Los casos de carteles y colusiones de más fuerte impacto público, como el de los supermercados, papel tissue, venta de pollos en grandes cadenas y de medicamentos en farmacias, tienen algo en común: se han ejecutado por varios años en mercados altamente concentrados, ligados directo a los consumidores finales y con elevadas barreras de entrada a nuevos competidores.
El mismo fiscal nacional económico, Felipe Irarrázabal, admitió en la comisión investigadora de la Cámara de Diputados creada por el cartel del papel tissue entre CMPC y SCA, ex PISA, que es evidente que a mayor nivel de concentración hay menores costos de transacción para efectos de ponerse de acuerdo en colusiones. Eso sí, recalcó que se debe tomar en cuenta que el mercado chileno no es muy profundo por definición, es de 17 millones de habitantes y existe un tema de eficiencias de escala que impulsa a ver qué tantos oligopolios y monopolios se pueden permitir y hasta qué nivel es sano regular.
Desintegración en  Sectores Anticompetitivos
Por lo mismo, han surgido propuestas que buscan desconcentrar al oligopólico –y monopólico en varios casos- mercado chileno. Una de ellas es la de Conadecus, presentada en la Cámara de Diputados a modo de idea a legislar. Su presidente, Hernán Calderón, expone que habría que establecer cuál es la participación tope que debería tener cada compañía para que haya más competencia, lo que debería salir de un estudio que efectúe la FNE u otro ente. “El mismo Banco Mundial ha señalado que el nuestro es uno de los mercados más concentrados del planeta, con oligopolios y monopolios, siendo perjudicados los consumidores finales”.
El timonel de la asociación de consumidores detalla que en la reglamentación norteamericana existen cuotas de mercado máximas para cada empresa –de 15%- y aunque este mercado es mucho más grande que el chileno, hay países más pequeños que sí aplican este método, como es el caso de Israel. En EE.UU., esta fórmula da un plazo a la firma que supera el umbral establecido para desprenderse de la parte de los activos que lo sobrepasó y volver así al rango legal.
De este modo, a su juicio, se podría paulatinamente ir terminando con actos como los carteles, las colusiones y los abusos de posición dominante, fomentando la libre competencia. Asimismo, apunta que juntamente a esto “deberíamos tener regulaciones especiales donde se indique que sobre ciertos porcentajes de concentración se aplicarán ciertas normativas al sector para que se proteja el correcto funcionamiento del mismo, sin actos ilícitos”.
Es que en variadas ocasiones el que tiene la posición dominante en el mercado, como controlador deja existir a dos o tres actores más para aparentar una competencia, acusa Calderón. Esto ha sido denunciado por ejemplo, por una serie de compañías pequeñas de papel tissue, las que han esgrimido que CMPC cometía constantemente malas prácticas para mantener su posición  en las cadenas de ventas minoristas.
En línea con lo anterior, en la comisión del papel tissue de la Cámara de Diputados el fiscal Irarrázabal manifestó que es cierto que cuando el mercado es de dos o tres actores y hay una participación muy baja de los demás contendores, se ven limitadas las opciones de consumo futuro de productos distintos a los que fueron parte de un cartel. Es decir, los clientes no pueden acceder a ventas distintas a las relacionadas a una colusión.
No obstante, a su vez recalcó que podría haber un mercado muy disgregado, pero con integrantes con no mucha musculatura para hacer inversiones que se traduzcan en innovaciones y precios menores a futuro para los consumidores. “Hay que equilibrar eso”.
El abogado experto en temas de libre competencia, Gonzalo Cruzat, asegura en tal sentido que la única que está facultada para desintegrar mercados es la FNE, como pasó en el sector energía donde se obligó a Enersis a vender Transelec para terminar con la integración vertical del negocio y como también está sucediendo con Transbank, en el que la Fiscalía Nacional Económica planteó un cambio en la estructura de propiedad de esta firma o de cualquiera similar: que instituciones financieras que individualmente o en conjunto sumen más del 30% de participación, no puedan coincidir en una Sociedad Apoyo al Giro.
Cruzat argumenta que las cuotas como en la pesca siempre consideran una licitación previa, dado que hay derechos adquiridos. “Tú puedes expropiar también, pero tienes que compensar, Habiendo un bien de uso público es más fácil, porque los recursos son de todos los chilenos y los administra el Estado. Algo similar sucede con las AFP y las Isapres. Con el resto de los sectores no es tan simple, se puede efectuar, sin embargo tienen que existir razones fundamentadas”.
Francisco Agüero, director del Centro de Regulación y Competencia de la Universidad de Chile, cuenta otro caso de desconcentración materializado en el país. La misma casa de estudios a la que él pertenece, cuenta, no fue privatizada, pero sí dividida en unidades regionales, y algo similar pasó con la Universidad Técnica del Estado. Opina que para procesos como los indicados “se necesita mucha regulación para saber qué activos separar y cómo proceder después”.
Mecanismo de Consulta Pública
En Chile también hay un caso de este tipo en proceso. Recientemente la Corte Suprema obligó al TDLC a que dé el vamos a una consulta pública interpuesta por Conadecus que inicialmente rechazó por no tener supuestamente interés legítimo, la que tiene que ver con que evalúe las integraciones verticales y horizontales en el mercado conformado por los productos de gas licuado de petróleo y gas licuado natural, donde el Gobierno ha revelado que por tercer año consecutivo Metrogas sobrepasó los límites de rentabilidad establecidos, afectando a los consumidores.
Además de la adquisición de CGE por parte de Gas Natural Fenosa y su conformidad con las normas de defensa de la libre competencia, pudiendo rechazarse o aprobarse la operación. Este proceso, si así lo estima el TDLC, podría terminar igualmente con la desintegración del mercado conformado por los productos de gas licuado de petróleo y gas licuado natural.
Por tanto, el ex abogado de la FNE, Mario Bravo, reconoce que hoy el mecanismo para prevenir mayores concentraciones es la consulta ante el TDLC. Tanto para que se prohíban operaciones o para que pudieran desintegrarse empresas en sectores anticompetitivos. “Lamentablemente, en el nuevo proyecto de ley se han encargado de sacar a las asociaciones de consumidores en estos procesos de control de fusiones”.
Para el fiscal Irarrázabal, en su ponencia a los diputados, con el nuevo sistema de control de fusiones, que principalmente estará a cargo de la FNE pues sólo pasarán al TDLC los casos con riesgos anticompetitivos, existirá una mayor injerencia del Estado en el poder privado del país, porque va a restringir la capacidad de comprar y vender compañías.
Frente a este cambio legal, María Elina Cruz, directora del Centro de Libre Competencia de la Universidad Católica, advierte que “me genera problemas que se desvíen recursos de la FNE sólo para fusiones, ello significa que caigan en peso las investigaciones de colusión, por ejemplo. El TDLC tiene poco trabajo y ministros excelentes para estos procesos”.
Recuerda que la FNE ha aprobado varias fusiones en áreas sensibles, como LAN-TAM, que si no fuera por Conadecus no habría sido revisada la operación. “Al fiscal le encanta el tema de notificar estas operaciones. Pero él bien sabe que el 1% de éstas son objetadas internacionalmente, como por ejemplo la unión D&S-Falabella”. Todo esto, para evitar abuso de posición dominante de la empresa resultante, no porque se facilite la colusión.
Casos Internacionales de Divisiones
¿Hay casos internacionales de gran calibre en cuanto a desconcentraciones? El presidente de Conadecus da a conocer que en España se desintegró a la industria del gas y se crearon operadores de infraestructura. “Eso permitió que las empresas incluso ofrezcan sus servicios en las casas de los consumidores, con mejores precios para los mismos”.
Agüero expresa por su parte que hace 20 años se trató de separar Microsoft porque se consideraba que era un monopolio en EE.UU., acción que fue rechazada. En el mismo país, en los años 80 se resolvió que la compañía de telecomunicaciones AT&T se separaría de sus firmas de servicios operativos locales. A cambio, se le permitió entrar en el negocio de los computadores.
Aunque el Departamento de la Defensa de EE.UU. no quería que AT&T fuera dividida, el 1 de enero de 1984, sus servicios locales fueron separados en siete Compañías Operativas Regionales Bell, independientes unas de otras, conocidas como “Baby Bells”.
Menos Barreras de Entrada, Más Actores
Casi siempre una fuerte concentración trae aparejada consigo altas barreras de entrada a competidores nuevos. Agüero expone que éstas deberían disminuirse regulando cómo se accede a un mercado, por ejemplo accediendo a la infraestructura del competidor como ha sucedido en telecomunicaciones con la Ley de Antenas.
Bravo refuta a lo anterior argumentando que a la fecha las ofertas de facilidades son inviables para los Operadores Móviles Virtuales. De hecho existen demandas de empresas pequeñas de telecomunicaciones que quieren arrendar el espectro de las más grandes para una mayor competencia. “El Gobierno no ha aplicado como es debido la regulación y también hay responsabilidad de los entes antimonopolio”.
Con todo, el fiscal Irarrázabal comentó a los parlamentarios de la comisión tissue que en cuanto a  restricciones verticales, el ente antimonopolios que lidera mira con preocupación los contratos de exclusividad si son con actores grandes, ya que podrían provocar discriminación o subidas de costos de otros productores de los mismos proveedores de bienes y servicios. Generando abusos de posición dominante como ha pasado en los negocios de cervezas, fósforos y bebidas.
Aunque subraya que el elemento más adecuado para desconcentrar es el de control de fusiones y también la nueva facultad de la FNE de efectuar estudios de mercado, lo cierto es que hoy el 80% de los procesos de la entidad se originan por investigaciones de oficio y nada más que el 20% por denuncias que pudieran quitar las distorsiones en determinadas áreas de la economía. “Eso es bueno porque nosotros mismos dirigimos dónde queremos ir, pero es malo ya que una demanda la hace una víctima y nos ayuda a encender las luces sobre un sector”.
El fiscal nacional económico aclara en el marco de esta discusión que entre un 17% y 25% de los carteles se logran desbaratar, según estudios de EE.UU. Los más lucrativos son los que tienen menos incentivos para desarmarse, “pese a que la ley sea más estricta siempre habrán colusiones que estén ocurriendo y que no las estemos viendo”.
 
Fuente: Aproleche desde Estrategia.cl